“Los países de América Latina no pueden salir de la pobreza bajo el “formato país”: los Estados de América Latina nunca van a ser fuertes”, afirma. “El Mercosur es una alianza entre dos Estados para proteger a los capitalistas ineficientes de los dos países”, cuestiona. “Cuando un país promueve la globalización, en el fondo está promoviendo su autodisolución”, afirma. “En el caso de los empresarios que están colaborando con Milei en la función pública, es mucho más importante su función privada. Y ni siquiera por ellos mismos: es por el mercado que abren para los consumidores”, precisa. “No conocemos organización que haya manejado la violencia y la provisión de la defensa tan bien como el Estado”, dice. “El comercio y las guerras, los dos forman Estados. Pero el comercio forma Estados débiles”, analiza. “Por eso, también Estados Unidos es superpoder, porque vio prematuramente que el futuro estaba en la fusión militar”, agrega. “”EEUU es un Estado de segunda generación, un “latecomer”, pero desarrolló capacidades que no logró ningún país de América Latina”, compara. “”EEUU forma su ejército y comienza su historia de independencia cien años antes que América Latina”, señala y contrasta: “En América Latina, no hay guerras y hay mucho comercio: la debilidad está doblemente determinada”. “La clave es que un Estado sea mínimamente capaz. Y en América Latina, nunca fueron capaces, nunca jamás”, advierte. “En América Latina, las islas de prosperidad pasan por Estados pequeños: Costa Rica, Uruguay y un poquito Chile”, sostiene. “La erosión de la democracia tiene que ver con que los Estados no dan abasto”, define. “El futuro va a girar en torno a entidades supranacionales y a entidades subnacionales”, sostiene. “Para muchos bienes públicos, la escala óptima de provisión no es ni siquiera una provincia sino un municipio”, concluye. “Elon Musk es un desregulador: quiere un Estado mínimo y está pensando en futuros interplanetarios sin Estados”, imagina.
El destacado politólogo Sebastián Mazzuca estuvo en La Repregunta. El foco de su original trabajo de investigación está puesto en economía y política y en el futuro del nearshoring y en la formación de los Estados nacionales de segunda generación, las capacidades estatales y la influencia de las guerras en la formación de Estados fuertes. Es investigador en la Johns Hopkins University, en Estados Unidos, y en el Instituto Tecnológico de Monterrey, en México. Es Doctor en Ciencia Política por la Universidad de California, en Berkeley. Es autor de Latecomer state formation. Political geography and capacity failure in Latin America
¿Qué significa la llegada de Milei en la evolución de los Estados “latecomer”? Vínculo Milei y Elon Musk, ¿una señal de una nueva etapa en esa evolución? Estados Unidos súper, América Latina y Estados débiles: el poder de las guerras. La Argentina de la Generación del ´80, ¿Estado débil o no? “Formato país”, ¿no vás más en la globalización imparable? De las provincias a las ciudades: la posibilidad de prosperidad. CEO en el gobierno de Milei: ¿por qué importan más los mercados que su llegada a la función pública? Mercados versus guerras: ¿cuál de los dos definirá el nuevo orden mundial? Mazzuca hizo su análisis.
Aquí, la entrevista completa.
-Es muy interesante lo que está sucediendo en la Argentina centrada en la presidencia de Javier Milei y el diálogo que tiene esa presidencia con figuras clave del mundo, no sólo de la política tradicional, es decir, jefes de estados como Donald Trump, sino también con Elon Musk, los dueños del capital tecnológico que se han convertido en figuras centrales, también, en términos de la influencia en los Estados. Allí está el nombramiento de Elon Musk en el Departamento de Eficiencia de Gobierno, una especie de Ministerio de Desregulación de la Argentina. ¿Qué significa eso? ¿Significa algo en el panorama de la formación de los Estados nacionales en América Latina y en otros lugares del mundo, que usted ha reconstruido muy bien?
-Qué buena pregunta. Estoy pensando sobre la marcha porque nunca me planteé esa pregunta exactamente así. En principio, estoy viendo una contradicción entre Trump y Elon Musk de primer orden. No sé cómo se va a resolver. Elon Musk es claramente un desregulador: quiere un estado mínimo. Además, está pensando en futuros sin Estados cuando habla de un futuro interplanetario. En la práctica, está achicando el Estado y ése es su propósito, obviamente, mientras que por otra parte es un partícipe muy activo de la economía global, globalizada. Es el epítome de la globalización. Y por otro lado, está Trump, que amenaza con aranceles. Ahí veo una contradicción: hay una alianza política muy interesante, que implicó poner a Twitter al servicio de Trump, muy orientada a medios de campaña. Pero no sé cómo se va a resolver el proteccionismo de Trump, que en buena medida es antagónico con el programa de Milei en la Argentina y la desregulación de Elon. ¿Se puede achicar el Estado y hacerlo proteccionista a la vez? En principio, sí. No sé cuán sustentable es. No sé cuánto puede durar en el tiempo ese tipo de alianzas.
-En el mundo, a lo largo de la historia o en el presente, ¿existe algún Estado mínimo con proteccionismo y prosperidad?
-Dejame pensar. Creo que no existe un Estado que tenga política industrial que promueva las fábricas, que es lo que promete hacer Trump, con foco en el empleo industrial nacional a través de tarifas, y que sea un Estado pequeño. En este momento, no se me viene ningún caso a la cabeza. A lo mejor algún colega o historiador economista tiene algún ejemplo. Yo no lo veo. Además, independientemente de la contradicción que pueda surgir entre el achicamiento que propone Musk y el proteccionismo que propone Trump, aunque no estuviera Elon Musk en el en el escenario, tampoco veo cómo el proteccionismo de Estados Unidos puede sostenerse en el futuro: lle va a costar muchísimos votos a Trump en el mediano plazo. Obviamente, va a aumentar el apoyo de trabajadores protegidos, pero habrá gran cantidad de consumidores que se van a ver restringidos en sus opciones de consumo por el proteccionismo porque aumentan los precios, porque no hay productos chinos ni mexicanos, los dos grandes castigados con los aranceles de Trump. Eso va a ser mucho más grande que el beneficio de corto plazo que va a proveer a los trabajadores. Aunque no estuviera Elon Musk, Trump tiene una contradicción. No se puede ir tanto contra la globalización como amenaza Trump. Si no se puede ir de ese modo, a lo mejor eso es perro que ladra no muerde, o no muerde tanto.
-Usted ha estudiado el modo en que se van formando los Estados nacionales. ¿Cómo se inscribe el proceso que atraviesa el mundo en el que la globalización está escalando a estos niveles casi galácticos, como usted decía? ¿Cómo describiría el recorrido de Estados Unidos en esa conformación hasta constituirse en un Estado fuerte en términos de la capacidad de consolidar políticas públicas?
-Ése es un tema fascinante. Estados Unidos es un superpoder. Lo ha sido desde la Primera Guerra Mundial. Los Estados de América Latina, como digo en mi libro, son débiles porque son “latecomer”, es decir, son de segunda generación, nacieron después de los Estados fuertes de Europa, como Suecia, Alemania, Estados con Estado de Bienestar, burocracias muy robustas, capacidad de coordinar a toda la sociedad. América Latina es un “latecomer”, es de segunda generación, por lo tanto no es como Europa. Pero lo curioso es que Estados Unidos también es “latecomer” pero a pesar de eso, desarrolló capacidades que no desarrolló ningún país de América Latina. Es un caso muy extraño. Estados Unidos es sin dudas el promotor de la globalización. Quizás sea el principal promotor de la globalización. Cuando un país o un Estado promueve la globalización, en el fondo está promoviendo su auto disolución. En el extremo, la globalización va a terminar con los Estados.
«En el caso de los empresarios que están colaborando con Milei en la función pública, es mucho más importante su función privada. Y ni siquiera por ellos mismos: es por el mercado que abren para los consumidores»
-Está planteando cosas muy interesantes. ¿Por qué la globalización en su último desarrollo va a terminar con los Estados? Elon Musk, este súper empresario ultra poderoso, global e intergaláctico, haciéndose cargo, por ejemplo, de la conquista del espacio, ¿es un ejemplo de ese desarrollo eventual que puede tener la globalización? Ya no se trata de la conquista de un nuevo territorio indómito, como puede ser el espacio, por parte de una empresa estatal como fue la conquista de América por parte de la Corona española sino particulares con poderosos capitales, asumiendo los roles del Estado. ¿Ése sería un ejemplo de esa evolución de la globalización?
-Quizás el caso de Musk y la carrera espacial es un ejemplo un poco exótico, no tan sistemático. También es futurología: da un poco de vértigo pensar que empresas privadas encaran el espacio como, en el fondo, lo hizo la East Indian Company, los primeros grandes colonizadores. ¿Una empresa privada va a terminar haciendo vida interplanetaria? Podría ser. En Estados Unidos, las colonias originales también tuvieron mucho de iniciativa privada. Hay algo más obvio: una vez que hay mercados transnacionales, que se cruzan fronteras, esos incentivos invisibles a la Adam Smith, el incentivo de ganar más plata o de consumir mejor o de vivir más tiempo, a todos esos incentivos que son muy micro, la globalización los hace mundiales, sin llegar a lo extra planetario, y ahí se terminan los bordes. Marx, en el Manifiesto Comunista, dice: los precios bajos demuelen todas las murallas de China. Está hablando de globalización. China es un Estado y las murallas son las fronteras geográficas de un Estado. Pero los precios bajos son la artillería pesada, o sea, es una fuerza muy irresistible. Por eso, yendo a lo básico, tratando de ir a algo más tangible, menos de ciencia ficción o de futurología que lo interplanetario de Elon Musk, llegamos a un punto en donde la desaparición de bordes para la economía, por más que estemos en un momento medio oscuro y se haya dado un paso atrás, me parece muy fuerte. Realmente hay que tomárselo muy en serio, mucho más en serio que en los ´90s, mucho más serio que en la época posterior a la Segunda Guerra Mundial. Reimponer los bordes como quiere Trump o cualquier intento proteccionista tiene tantos costos políticos que es inviable no ya en el largo plazo de veinte años sino en el largo plazo de una reelección. La Guerra Fría fueron dos bloques económicos, políticos y militares, esencialmente, enfrentados, la Unión Soviética por un lado y Estados Unidos por el otro. Pero estaban desconectados: eran autárquicos económicamente. ¿Cómo se hace hoy para que Estados Unidos se desacople de China? Sería como hacer una cirugía. Trump está demasiado globalizado como para subir las tarifas. Cualquier fábrica de autos de Estados Unidos, porque Trump imagina reactivar el empleo produciendo más autos en Estados Unidos, usa en su mayoría autopartes o maquinarias chinas. Esta es una Guerra Fría y una bipolaridad emergente entre China y Estados Unidos que en ningún sentido puede reproducir la bipolaridad de la Guerra Fría porque China y Estados Unidos están demasiado acoplados.
-Usted está planteando el escenario de un mundo extremadamente tramado, donde mover una pieza implica generar efectos: cada pieza se vuelve difícil de mover precisamente por eso. Ahora, una cosa es llegar a la globalización extrema siendo un superpoder, como usted define a Estados Unidos, y otra cosa es llegar en las condiciones en que llegue el Estado argentino. ¿Cómo hizo ese Estados Unidos que fue un Estado tardío como lo es Argentina y América Latina para convertirse en un superpoder? Y esa condición de superpoder, ¿le da un beneficio para encarar el nuevo orden, a pesar de que ahora los Estados no tengan tanto peso?
-Estados Unidos es un superpoder. Y eso es súper interesante: en casi todas las dimensiones, Estados Unidos es sorprendentemente parecido a América Latina si uno lo mira con ojo weberiano, mirando el Estado. ¿Por qué? Estados Unidos nació como país del mismo modo en que nació América Latina, con dos condiciones muy importantes: primero, ser un Estado de segunda generación respecto de los primeros Estados de Europa. Eso implica que estos países no pueden parecerse a los de primera generación de Estados simplemente porque nacen cuando ya hay imperios: nacen periféricos. Segundo, como América Latina, Estados Unidos nace cuando el capitalismo ya es semi global. Es decir, las condiciones de partida son sorprendentemente parecidas en Estados Unidos y en América Latina. Entonces, ¿cómo es que para el caso de América Latina, partiendo de esas mismas condiciones, ya estaba determinado en el mazo de cartas que le iba a salir el cuatro de copas, es decir, que iban a ser Estados débiles? Sin embargo, para Estados Unidos, salió un as, un superpoder. ¿Cómo es eso? Hay dos razones. Primero cuando uno define que Estados Unidos nació como segunda generación y bajo capitalismos, es correcto lo segundo pero no está tan claro “bajo segunda generación”. En realidad, Estados Unidos comenzó a formarse con la llamada “French Indian Wars”, una guerra de 1750, unos diez años antes de las guerras de la independencia de Estados Unidos, donde intervino Francia. Ahí comenzó la conquista del desierto, entre comillas, con el sojuzgamiento de tribus nativas. Hubo alianzas entre Francia y algunas tribus nativas en Estados Unidos contra Inglaterra. En ese momento, Estados Unidos forma su primer ejército cien años antes que los ejércitos de América Latina. Comienza su historia de independencia cien años antes. Además, fue mucho más exitoso porque América Latina comienza su independencia en 1810, o con la invasión francesa y Napoleón, y es un caos hasta cincuenta años más tarde. Eso no pasa en Estados Unidos.
-Lo que usted plantea tiene que ver con esa tesis muy interesante suya de que en realidad los Estados fuertes nacen de guerras muy sistemáticas y no tanto de las capacidades del comercio.
-Sí, exactamente. El comercio es un incentivo soft para formar Estados porque forma Estados débiles. La guerra y el comercio, las dos forman Estados, pero en América Latina no hay guerras, hay mucho comercio. En América Latina, no hay amenazas externas y hay mucho comercio: su debilidad está doblemente determinada. En Estados Unidos, hay mucho comercio, pero fijate esto que apasionante: Estados Unidos nace en el corazón de la Guerra Fría entre Francia e Inglaterra por el dominio mundial, cuando Inglaterra todavía no era primera potencia. América Latina nace con la Pax Britannica, cuando Inglaterra ya había establecido su superioridad. Estados Unidos nace en medio de la guerra entre Francia e Inglaterra por el predominio mundial. Y el principal escenario era América del Norte. O sea, ya había dos superpoderes en disputa. Y Estados Unidos está en el medio. Especialmente, la América Latina española se desprende de un imperio que está en declive irreversible. Napoléon le dio un cachetazo y no se recuperó más. Al contrario, Estados Unidos se independiza de un poder emergente, de un superpoder. Si quiere ganar independencia de Inglaterra, tiene que armar un súper ejército. Hay dos súper ejércitos en América Latina, el de San Martín y el de Bolívar, pero los dos se terminan desarmando. En cambio, el de Washington nunca se desarma: no hay militares desmovilizados de Washington que se peleen entre sí. Se arma un súper ejército que nunca se desmoviliza. La geopolítica del nacimiento de Estados Unidos es mucho más interesante y mucho más compleja de lo que yo creía. No es “latecomer”. Entra en un contexto geopolítico de alto voltaje que América Latina no tiene.
-Por la complejidad y el poder de esos imperios enfrentados, Estados Unidos está demandado y obligado a ser muy fuerte y muy organizado.
-Para hacerlo más tangible, imaginate que la Argentina se independiza de España pero además, que España tiene todo su poderío ahí nomás, cruzando la frontera: en vez de tener a Paraguay, tenés al imperio español. Bueno, eso es lo que afronta Estados Unidos. Se independiza de un poder mucho más fuerte: no es España, es Inglaterra, y lo tiene al otro lado de la frontera. Se tiene que proteger de Canadá, tienen que proteger su costa de Canadá y tiene que protegerse hacia el norte de Canadá, que es el Imperio Británico. La presión geopolítica bajo la cual nace Estados Unidos es fenomenal.
«El futuro va a girar en torno a entidades supranacionales y a entidades subnacionales»
-Lo quiero traer al presente. Hoy, Estados Unidos llega a este mundo, a este desorden global que se está recomponiendo y no sabemos bien en qué tipo de composición ni en qué categoría sociológica y politológica se va a resumir de ahora en más. Pero la Argentina, y los distintos Estados de América Latina, es un Estado de formación tardía con todas las debilidades derivadas de esa particularidad. ¿Perdió entonces la chance de convertirse en superpoder o hay algún otro tipo de evolución posible?
-Yo me metí en la historia y me hice excesivamente histórico y perdí conexión con el presente precisamente porque veo que los Estados de América Latina son débiles, no importa cómo lo midas. La principal fuente de los problemas de América Latina en desarrollo e igualdad social, las cosas más importantes, que son los estándares básicos de desarrollo humano como expectativa de vida, salud, ingreso, no es como dicen Acemoglu y Robinson, que son muy amigos, que son las instituciones. Tampoco que el Estado sea más grande o más pequeño, que es el gran debate. La clave es que sea un Estado mínimamente capaz. Y cuando uno rastrea la historia y va al archivo, se encuentra con que nunca fueron capaces, nunca jamás.
-¿Tampoco en el siglo XIX, la Generación del ´80?
-Fue selectivamente capaz. Para algunas políticas públicas, funcionó muy bien.
-La educación pública de Sarmiento, por ejemplo.
-La educación pública de Sarmiento. También todo el roquismo es un gran proveedor no sé si de bien público pero por lo menos de un “club good” para inversores: provee un marco regulatorio impresionantemente robusto. Hubo mucho de suerte, pero no todo fue magia. Hubo un Estado que acompañó esa oportunidad. Esas dos políticas, tanto la política de educación como la política de seguridad jurídica y también, aunque con sus tropiezos, la política monetaria, fueron poderosas. Yendo hacia atrás, uno no encuentra muchas excepciones sistemáticas: se ve una debilidad crónica con algunas desviaciones muy puntuales. Frente a esa debilidad crónica, la pregunta es: ¿cómo se sale de esa debilidad crónica? La verdad, no veo que se pueda salir bajo el “formato país”. Los países de América Latina no pueden salir de la pobreza con formato país. Tienen que pensar en ser otra cosa porque hay muchas razones para pensar que los Estados de América Latina nunca van a ser fuertes.
-Si el formato país no va, ¿cuál sería un formato posible? El Mercosur, una especie de asociación de países, tampoco funcionó.
-El Mercosur no funcionó porque es una alianza de dos países para fortalecer los Estados individuales. No es la Unión Europea. Es esencialmente una alianza entre dos Estados para proteger a los capitalistas ineficientes de los dos países. Son los que más empleo dan. Nunca fue algo distinto de eso. Es una zona de libre comercio de la industria del automóvil, que es súper protegida y súper ineficiente, con lo cual hay muy poco de globalización. No es algo serio. El futuro se ve muy claramente en todo el mundo: se ve en la erosión de la democracia. La erosión de la democracia no tiene que ver con la democracia; tiene que ver con Estados que no dan abasto. Porque los Estados no dan abasto frente a nuevas realidades, incluida la globalización, hay políticos que terminan afectando al régimen. Cambian el régimen en vez de cambiar el Estado porque es muy complicado. Eso se ve en todo el mundo. En América Latina, que nunca tuvo un Estado fuerte, hay algo notable: las islas de prosperidad pasan por Estados pequeños. Panamá, entre comillas, pero pensemos en Costa Rica, Uruguay y un poquito Chile, que son microestados. ¿Qué sería el “post país”? El post país no es una cosa. Habrá formaciones multinacionales o de bloques. Es un poco lo que está pasando o lo que pasó. Europa es una respuesta a Estados Unidos, es una fusión. Estados Unidos mismo no es un Estado nacional; es una fusión y también es una confederación, con lo cual ya comenzó el debilitamiento del Estado mucho antes. China, que nunca fue un Estado, fue siempre un imperio.
-Para pensar en las chances de la Argentina, ¿se debería volver a pensar de una manera muy moderna y muy original su federalismo?
-Sí, absolutamente. El futuro va a ser de entidades supranacionales y de entidades subnacionales. Fijate cuán estadísticamente improbable es que la escala territorial óptima para la provisión de bienes públicos, desde defensa, que es la esencial, a educación, justicia, derechos de propiedad, que todo eso pase por una misma escala: es históricamente una locura. Te das cuenta de que es una aberración. Ya se puede atisbar algo del futuro: hay supranacional y hay mucho invisible subnacional, que lo estoy viendo de una manera increíble. Cuántos Bancos de Desarrollo del mundo, como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el CAF, para hablar de América Latina, están en realidad apoyando no a gobiernos nacionales sino a ciudades, ni siquiera subnacionales. Para muchos bienes públicos, la escala óptima de provisión no es ni siquiera una provincia sino, a veces, un municipio. Por un lado, el futuro es supranacional. La pandemia necesitó una solución supranacional. Si hubiera habido mejores mecanismos supranacionales, habría sido menos dolorosa. Putin necesita una solución supranacional. Si China es una amenaza, necesita una solución supranacional. Eso, desde el punto de vista militar. Desde el punto de vista de todos los demás bienes públicos, lo subnacional funciona mucho mejor, y se está haciendo. América Latina nunca va a tener algo parecido a Suecia. La cuestión es cómo saltea Suecia y cómo pasa directamente, y menos traumáticamente, al post Suecia, algo que la misma Suecia está haciendo. Pero tampoco sé si es una decisión: la decisión de auto liquidarse de un Estado no es una decisión que ningún Estado vaya a tomar. No es una decisión que va a tomar un Presidente: listo, nos auto disolvemos. Es una decisión que va a ir tomando el mercado, van a ir tomando agentes multilaterales. Es más complicado.
«En América Latina, las islas de prosperidad pasan por Estados pequeños: Costa Rica, Uruguay y un poquito Chile»
-Si no la toma el Estado porque no puede pensar y decidir contra sí mismo, ¿cuánto de caballo de Troya significa la aparición de un Elon Musk como funcionario público en esa suerte de ministerio de Desregulación en Estados Unidos, o cuánto significa, por ejemplo, la presencia de Gerardo Werthein como canciller, uno de los hombres más ricos de la Argentina, o de Alex Oxenford como embajador argentino en Estados Unidos, que también llega a la función pública con sus antecedentes de hombre del capitalismo tecnológico exitosísimo y multimillonario. ¿Cuánto de eso representa esta especie de deconstrucción del Estado que usted está planteando?
-La pregunta es demasiado buena, pero mi respuesta va a ser demasiado mala.
-Le tengo fe.
-Para ir en contra del espíritu de lo que planteás, no creo que Musk, Mercado Libre, Amazon, sean más importantes como actores de mercado que como actores políticos. Incluso si los hacen presidente. Y no me estoy refiriendo a la importancia de ellos como CEOS sino a los consumidores que usan Amazon, los consumidores que usan Tesla, los consumidores que usan Twitter: ellos son la fuerza que escapa al poder de esos CEOs aún como miembros de un gobierno, como el caso de Elon Musk o de los empresarios que están colaborando con Milei en la función pública: es mucho más importante su función privada. Y ni siquiera por ellos mismos: es por el mercado que abren para los consumidores. Las motos de Rappi, los consumidores y la gente que quiere tener su regalo a tiempo para Navidad o su medicamentos, porque en Estados Unidos Amazon ofrece medicamentos.
-En esta tesis suya que sostiene que las guerras han sido clave en la conformación de Estados eficientes y fuertes y no tanto el comercio, en el presente, ¿el mercado es mucho más poderoso que cualquier Estado en la regulación de la sociedad y en el modo en que funciona la sociedad?
-Sí, desde luego que sí. Tenés toda la razón. Y si no lo es ya, lo va a ser muy pronto. Pero hay una dimensión de la existencia humana que es vida o muerte. Y frente a la vida o muerte, más que los medios de producción o de comercio, están los medios de destrucción. Desde Tucídides, o desde que éramos pre humanos, la violencia juega un rol muy importante. No conocemos organización que haya manejado la violencia tan bien como el Estado. No conocemos maneras de proveer defensa que no sea en organizaciones que monopolizan la violencia. En el fondo, no conocemos otra más eficiente que el Estado. Ahí viene el nacionalismo, que en realidad es algo pasajero. Como Europa separada no puede enfrentar a Putin, quizás haya alguna guerra que fuerce al Estado a auto disolverse en una OTAN seria, o en una OTAN 2.0: que haya una confederación que no sea sólo una confederación comercial sino una fusión militar, algo que todavía no hemos conocimos. La única que conocimos es Estados Unidos bajo la amenaza de Inglaterra. Ni el ejército ni el Congreso de Estados Unidos se llamó “americano”. Se llamó “continental.” Tenían claro que se estaban fusionando. Ya ahí emerge una nueva figura. Quizás por eso también Estados Unidos es superpoder, porque vio prematuramente que el futuro estaba en la fusión militar.
Conforme a los criterios de